Por Palöma Grunert para Londres 38, espacio de memorias*
Pese a la aprobación de recientes iniciativas en materia de seguridad, aún permanece pendiente el punto más relevante de la agenda de seguridad impulsada por el actual gobierno y la derecha: la ley de Regulación del Uso de la Fuerza (RUF).
Si bien en Chile existen normativas respecto a la materia, estas operan de manera fragmentada y son aún deficientes, por lo que urge una ley que optimice el funcionamiento del sistema policial chileno, delimitando bajo regímenes jurídicos las facultades de las instituciones y los agentes del Estado, con el objetivo de garantizar los derechos humanos de la ciudadanía en el cumplimiento del orden y la seguridad pública.
Sin embargo, el actual proyecto de ley que se discute en el congreso no cumple con los estándares internacionales establecidos por organismos como la ONU y la Corte Interamericana de DDHH, razón por la que ha sido ampliamente rechazada por organizaciones sociales, de derechos humanos, y sectores de la sociedad civil.
Entre ellos, Pietro Sferrazza Taibi, abogado, doctor en Estudios Avanzados en Derechos Humanos y subdirector del Centro de DDHH de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. En conversación con Londres 38, espacio de memorias, el académico -quien ha participado en distintas instancias de discusión en torno a la ley RUF y el uso de la fuerza policial- analiza los alcances y riesgos de una propuesta en vigencia que, en pleno debate presidencial, con una actual administración ad portas de dejar La Moneda, y ante una creciente sensación de inseguridad ciudadana ante la delincuencia -de 87.7% según la ENUSC de mayo de 2025-, amenaza con zanjarse sin el necesario debate.
¿Considera que la actual normativa del RUF es coherente con el objetivo que busca alcanzar?
- En un proyecto de ley destinado a la regulación de la regla de uso de la fuerza, en mi opinión, deben establecerse con mucha claridad los principios básicos que guían el ejercicio de esa actividad por parte de cualquier funcionario público que esté encargado de hacer cumplir la ley. Esos principios básicos han sido establecidos en instrumentos normativos, estándares, jurisprudencia y práctica internacional sobre derechos humanos. Por ende, las normas legales internas deben ajustarse al Derecho internacional.
- Ahora bien, hay tres principios básicos que deberían ser objeto de regulación en una ley. El primero es el principio de legalidad; de conformidad con este principio, las normas sobre el uso de la fuerza tienen que estar reguladas en una normativa legal y, eventualmente, ser detalladas en normativas administrativas, por ejemplo, en reglamentos. Además, la normativa interna debe ser clara y sólo podría autorizar la fuerza para perseguir un objetivo legítimo. Esto significa que la finalidad que se persigue mediante el uso de la fuerza debe ser autorizada por la legalidad vigente. Por ejemplo, se puede usar la fuerza para impedir la comisión de un delito o para privar de libertad a una persona que lo comete.
- El segundo principio, es el principio de necesidad; este principio implica que la fuerza debe emplearse como último recurso priorizándose, en el caso concreto, el empleo de otros mecanismos. Supongamos que en el marco de un control de identidad, carabineros pretende privar de libertad a una persona para conducirla a la comisaría más cercana y emplear, de conformidad a la ley, los medios necesarios para certificar la identidad de la persona. Supongamos que esa persona en un primer momento manifiesta verbalmente que no quiere ser objeto de privación de libertad, es decir, se resiste pasivamente a cumplir con la orden de la autoridad. En ese caso, lo primero que debería hacer el policía es intentar convencerla de que es necesario llevarla a la comisaría para poder constatar su identidad. Si para cumplir ese objetivo el policía utiliza de inmediato un armamento menos letal, por ejemplo una Taser, se infringiría el principio de necesidad, porque el policía tenía otros métodos a su disposición para cumplir el objetivo legítimo de conducir a la persona a la comisaría como, por ejemplo, aplicar una técnica verbal de negociación.
- Un tercer principio básico es el principio de proporcionalidad. De conformidad con este, el grado de fuerza que se puede utilizar debe ser el necesario para poder enfrentar una determinada amenaza o una determinada agresión que es desplegada por la persona en contra de la cual se va a usar la fuerza. Por ejemplo, si una persona ha sido sorprendida cometiendo un hurto de productos cosméticos en un supermercado, la policía no podría utilizar su armamento de fuego para poder lograr la detención de esa persona si, estando desarmada, se resiste a la detención sin ejercer la violencia. ¿Por qué esto no puede hacerse? Porque el daño que se podría provocar -privar de la vida a una persona- es mayor al objetivo legítimo que se pretende lograr, que consiste en privarla de libertad por haber cometido un delito y conducirla ante la presencia de un tribunal. Con este ejemplo, no estoy sosteniendo que en ese caso no se puede usar la fuerza. Más bien estoy defendiendo que la fuerza que puede usarse es la correlativa al grado de amenaza que esa persona representa.
- Considero que la regulación adecuada de estos tres principios -legalidad, necesidad y proporcionalidad- es indispensable para una legislación sobre el uso de fuerza que sea coherente con los estándares internacionales.
En ese sentido, ¿Cómo calificaría la propuesta de la ley RUF?
- La regulación actual de las reglas sobre el uso de la fuerza es deficitaria e insuficiente. En primer lugar, en cuanto a su faceta operativa, los detalles sobre la regulación del uso de la fuerza se encuentran contenidos en normas que han sido autogeneradas por las mismas entidades autorizadas para emplearla, tal como ocurre en el caso de Carabineros. En efecto, las normas sobre uso de la fuerza de dicha entidad están reguladas en protocolos o circulares aprobados por las autoridades superiores de dicha institución, con una participación de las autoridades civiles que, en mi opinión, no es todo lo incidente que debería ser. Además, muchos de los manuales operativos son secretos y, por ende, la ciudadanía no tiene acceso a ellos. Como si todo lo anterior no fuese suficiente, en dicha normativa la definición de los principios básicos sobre el uso de la fuerza, en mi opinión, es ambigua y no se condice con los estándares internacionales de derechos humanos. Asimismo la regulación de las armas menos letales es poco clara.
¿A qué se refiere con que es poco clara?
- Por ejemplo, las normas que autorizan los proyectiles de impacto cinético [balas de goma o plástico] que fueron utilizados en el estallido social y que causaron numerosas y gravísimas lesiones oculares, no han sido objeto de derogación normativa. Eso significa que podrían ser utilizados nuevamente.
¿Qué otros alcances cuestionables tiene la ley RUF propuesta por el gobierno y el congreso?
- Hay muchas cuestiones que están siendo objeto de debate entre la oposición política y el oficialismo. Para ser sintético, creo que el principal problema radica en las diferencias que existen en relación con el principio de proporcionalidad. En efecto, la derecha no quiere que este principio sea incorporado a la ley, y han intentado introducir un supuesto principio denominado "racionalidad", que no tiene correspondencia con los estándares internacionales. De esa manera, mediante la introducción de un principio poco definido, la derecha pretende alterar de manera grave la coherencia de la aplicación del resto de los principios. Por ende, en mi opinión es imprescindible que este mal llamado "principio de racionalidad" no quede incluido en la ley.
- Otro de los temas debatidos se refiere a la infraestructura crítica. De acuerdo con una reforma a la Constitución -de algún tiempo atrás-, el concepto de infraestructura crítica es muy amplio y, dependiendo del caso, puede comprender diferentes instalaciones. [Según la Ley N° 21.542, la infraestructura crítica es el conjunto de instalaciones, sistemas físicos o servicios esenciales y de utilidad pública]. Además, se permite que sean las fuerzas armadas las que puedan proteger esta infraestructura. El debate radica en determinar qué tipo de fuerza se puede usar para poder proteger la infraestructura crítica, y la derecha propone reglas que son muy amplias y discrecionales. Pese a mis serios reparos con la manera en que la infraestructura crítica ha sido definida en la Constitución, creo que los supuestos de uso de la fuerza letal para protegerla deben estar limitados a los casos en los cuales los daños que se podrían ocasionar a dicha infraestructura crítica, podrían causar una afectación grave a la integridad física o la privación de la vida de las personas.
¿Cuáles son los supuestos de peligro o amenaza a dicha infraestructura? Lo pregunto porque ahí hay un escenario político y estratégico, como el que han definido en zonas fronterizas y rurales, que incluye como amenaza a "fuerzas rebeldes"
La Constitución establece que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de la protección de la infraestructura crítica del país cuando exista peligro grave o inminente. Sin embargo, esa expresión, la de "peligro grave o inminente", es muy vaga, sin que existan criterios claros para identificar cuando se configuraría en un caso concreto, lo que aumenta la discrecionalidad del Ejecutivo.
La aprobación del proyecto de ley RUF, así como hoy está en tramitación, ¿Permitiría que la justicia parta de una base favorable para agentes del Estado que han cometido delitos o crímenes contra civiles?
- Si entiendo bien, la pregunta se refiere a los casos en los cuales los funcionarios públicos ejercen la fuerza incumpliendo la normativa legal y reglamentaria. En esos casos se aplica el principio de responsabilidad. Esto significa que tal funcionario debe ser objeto de sanción, tanto a nivel disciplinario como a nivel penal, si es que ha incurrido en la comisión de un delito. Ahora bien, en materia penal el debate radica en identificar qué tipo de eximente de responsabilidad penal se debe aplicar a esos funcionarios públicos. En mi opinión, la eximente que debería proceder en estos casos es el cumplimiento de un deber. Por ende, si un funcionario público hace uso de la fuerza generando un daño en una persona, pero lo hace apegándose a la ley vigente, en virtud de la eximente del cumplimiento de un deber, está exento de ser objeto de una sanción penal.
- Sin embargo en Chile se ha entendido que a los funcionarios policiales se les puede aplicar la legítima defensa. Incluso, a través de la denominada ley Nain-Retamal se ha creado una supuesta -y poco definida- legítima defensa privilegiada para favorecer a los funcionarios policiales que incurren en el uso de la fuerza. Sin embargo la legítima defensa es un eximente de responsabilidad penal que sólo debería ser aplicada a las personas civiles. Por ejemplo, si yo sufro un robo con violencia en mi casa y uso la fuerza para poder defenderme en contra de la persona que está cometiendo el delito, la legítima defensa impediría que yo pudiese ser condenado por los daños que le podría ocasionar a esa persona, por ejemplo, lesiones o privación de la vida. Pero, en mi opinión, la legítima defensa no puede ser aplicada a los funcionarios públicos autorizados, porque se supone que tales personas tienen la competencia y el entrenamiento necesario suficiente para poder desplegar la fuerza cumpliendo con los parámetros estrictos de la legalidad vigente. La ley, por tanto, debe ser más exigente con el funcionario y menos exigente con un particular.
¿Considera efectiva la ley RUF para combatir la delincuencia?
- Quienes clamamos por la aplicación de los estándares de derechos humanos en relación con el uso de la fuerza, no estamos negando que la fuerza puede y debe ser utilizada en las hipótesis correspondientes, sino que lo que estamos tratando de argumentar es que en los casos en los cuales la fuerza pueda y deba ser utilizada, su ejercicio debe ajustarse a ciertos parámetros claros. De esa manera, se protege al funcionario, porque si cumple con la ley no estará expuesto a ningún tipo de sanción y se protege a la persona en contra de la cual se va a usar la fuerza, porque sus derechos básicos van a ser respetados. Si las reglas sobre el uso de la fuerza son ambiguas o son poco claras, los policías son los primeros en ser perjudicados desde el punto de vista de la persecución penal, porque no van a tener claridad sobre el tipo de fuerza que pueden desplegar según las peculiaridades del caso concreto. En materia de uso de la fuerza, los policías deben tener la mayor claridad posible sobre lo que pueden hacer y lo que no pueden hacer. Además, los funcionarios públicos solamente deberían utilizar armas, dispositivos, y equipamientos que cumplan con los estándares internacionales Por otra parte, en la medida en que los funcionarios públicos sepan cómo deben usar la fuerza y cumplan con la normativa vigente, las diligencias que realizarán se ajustarán a la ley, facilitándose con ello la tramitación del proceso penal en contra de quienes cometan un delito. Por ejemplo, un uso de la fuerza innecesario o desproporcionado en el marco de una privación de libertad, podría tornar en ilegal ese acto y, por ende, un tribunal podría decretar la puesta en libertad de la persona.
El actual estado de excepción en la Macrozona Sur lleva en vigencia más de tres años, siendo el más largo en la historia de Chile desde el retorno a la democracia, ¿Cuál es su balance de esta implementación?
- No me considero un experto en la situación del pueblo mapuche, no he investigado esos temas, ni he trabajado con las comunidades; pero lo que sí puedo decir, con absoluta convicción, es que no se puede normalizar la aplicación de un mecanismo constitucional que limita el ejercicio de derechos humanos de todas las personas que residen en el territorio en que tales mecanismos se aplican. Los estados de excepción constitucional, como lo indica su mismo nombre, solamente deberían ser aplicados en ciertas situaciones excepcionales. En un Estado democrático de derecho, la regla debería ser la no aplicación de estados de excepción constitucional. Lo anterior se justifica en el hecho de que los estados de excepción autorizan la limitación en el ejercicio de ciertos derechos básicos. Esas limitaciones tienen su fundamento en un juicio de proporcionalidad entre los bienes jurídicos o finalidades legítimas que se pretenden tutelar, mediante la aplicación del Estado de excepción y los derechos que son objeto de limitación.
- Con esto no quiero negar que la situación en el Wallmapu sea compleja, pero lo que sí quiero señalar es que si durante casi la totalidad del periodo presidencial, en ese territorio ha estado vigente un estado de excepción constitucional, como comunidad hemos fracasado en la tutela del Estado de derecho. Por ende, los argumentos utilitarios que el gobierno suele esgrimir, ofreciendo cifras sobre la disminución de los delitos, a mi modo de ver, no son suficientes.
- Aunque no he tenido acceso a la metodología que se utiliza para confeccionar las cifras sobre esos delitos, asumiendo de buena fe que el método aplicado es correcto y que efectivamente los delitos han disminuido, considero que no es posible que el estado de excepción sea la única medida que la institucionalidad conciba para resolver la situación de seguridad en la zona. En mi opinión, por tanto, este es un ejemplo del fracaso del Estado de Chile por encontrar una solución al problema del pueblo mapuche.
Y con respecto a las prácticas de Carabineros durante este gobierno, ¿Consideras que ha habido algún cambio?
- A mí me consta, porque me ha tocado trabajar directamente con sus funcionarios y
funcionarias, que en los últimos años la Dirección de Derechos Humanos de Carabineros ha tenido una muy buena disposición a tratar de implementar modificaciones dentro del ámbito de sus competencias. Pero esa buena disposición debe contagiar al resto de las unidades de la institución. En cuanto al gobierno, creo que las respuestas que ha tenido frente a ciertos casos ha sido lamentable y merece la más severa de las críticas.
¿A qué casos se refiere?
- Particularmente a la defensa incondicional que la presidencia de la República ejerció en favor del general (de Carabineros) Ricardo Yáñez, pese a la imputación por la comisión de delitos de la mayor gravedad. Creo que estas defensas incondicionales le hacen mal a la democracia, perjudican a la misma institución de Carabineros y constituyen un retroceso para el ejercicio de la independencia judicial y el respeto de los derechos humanos.
De hecho, en 2021, al pasar a segunda vuelta, Gabriel Boric modificó su propuesta de "refundar Carabineros" por una "reforma estructural". A poco del término de su gobierno, sabemos que esa reforma no se llevó a cabo.
- En mi opinión, la reforma a Carabineros debe ser estructural, debido a un sinnúmero de razones. Este gobierno prometió reformas radicales, pero ha incumplido sus promesas.
¿Existe alguna medida o proyecto concreto que se acerque a algo similar a una reforma de la institución? De ser así, ¿Cuáles son los principales obstáculos para su avance?
- Evidentemente, el principal obstáculo socio-político para la implementación de una reforma a Carabineros es el ethos securitario que se ha instalado en las élites políticas del oficialismo y de la oposición. Ese clima político es retroalimentado por las encuestas de variada naturaleza, que dan cuenta de una ciudadanía a la que el problema de la seguridad le preocupa mucho. Pero lo que yo esperaba, seguramente con mucha ingenuidad y candidez de mi parte, es que un gobierno de izquierda hubiese enfrentado el problema de la seguridad con una estrategia política y con políticas públicas que fuesen distintas a las defendidas tradicionalmente por sectores de derecha. Por tanto, hoy en día las élites políticas consideran que promover reformas estructurales a Carabineros conlleva costos políticos y no están dispuestos a pagarlos.
- Un segundo obstáculo, relacionado con el anterior, es el hecho de que Carabineros actualmente cuenta con un cierto grado de legitimidad en la percepción de la ciudadanía. Por ende, este hecho aumenta la resistencia de las élites políticas para impulsar cambios estructurales.
- Un tercer obstáculo es la poca permeabilidad de los mandos de Carabineros a la aceptación de que las reformas a su institución son necesarias e indispensables, no sólo para la protección de los derechos humanos, sino también para mejorar el ejercicio de las competencias de Carabineros. Así, la reforma podría incidir en: mejorar las condiciones de trabajo de sus funcionarios; gestionar de manera más eficiente y transparente de sus recursos; evitar escándalos de corrupción como los que ya han ocurrido; perfeccionar las actividades de capacitación y perfeccionamiento; y hacer más eficiente el ejercicio de las funciones propiamente policiales, diferenciándolas de las funciones más administrativas.
Pero entonces, ¿Conoce usted si existe alguna medida o proyecto concreto que se acerque a algo similar a una reforma de la institución?
No existe, en mi opinión, ningún proyecto de reforma legislativa que suponga una reforma sustantiva a los aspectos claves de la institución.
*Palöma Grunert es periodista y colaboradora de Londres 38, espacio de memorias.
